既想解决住房问题 ，又缺乏具体的手段和资源 ，公租房新规的模糊性正体现出政府调控房地产的矛盾心态 。

　　在房地产调控种种政策手段中 ，公共租赁住房（下称公租房）的作用日益被各级政府所重视 。6月12日 ，住房和城乡建设部等七部委联合发布文件 ，力促各地政府加快发展公租房 。

　　这份文件名为《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（下称《指导意见》） ，提出用公租房解决城市中等偏下收入家庭住房困难 。有条件的地区 ，还可将新就业职工和符合条件的外来务工人员纳入供应范围 。

　　所谓公租房 ，即由政府出资或提供政策支持建造的低租金公共住房 。自2007年由深圳等地首先试行 ，其使用对象锁定在一时买不起商品房的家庭 。

　　2009年“两会”期间 ，住建部副部长齐骥正式向公众介绍了公租房这一新概念 。至今年6月 ，北京 、上海 、重庆等省份相继推出公租房实施方案 ，但对公租房内涵的解释和具体做法则大相径庭 。此次七部委联合发布文件 ，意味着在各地自发实践的基础上 ，中央层面对公租房的认可和规范 。

　　显然 ，政府已将公租房纳入保障性住房体系 ，表明决策层意图通过发展租赁市场 ，进一步扩大供给 ，同时影响市场预期 。然而 ，此举除了难以准确锁定保障对象 ，还要面对土地 、资金等资源瓶颈 ，更绕不开对“福利房回潮”的质疑 。能否摆脱行政主导的惯性，是摆在公租房新政面前的一道难题 。

　　保障对象难界定

　　在住建部政策研究中心副主任王珏林看来 ，公租房是一种过渡性的保障方式 。上述文件所说的保障“中等偏下收入住房困难的家庭” ，其实主要应针对当前买不起住房的年轻人；此外 ，有能力的地区也可保障“外来农民工” 。

　　但这一人群究竟如何精确界分 ，《指导意见》并没有给出清晰定义 。且“夹心层”规模会随房价和收入的波动而变化 ，中国社科院经济研究所研究员汪利娜表示，公租房的保障对象如何界定 ，是公租房面临的考验 。

　　《指导意见》规定 ，公租房的“供应范围和供应对象”的“收入线标准 、住房困难条件和租金水平”，由“市县政府”确定 。汪利娜认为 ，在行政压力下 ，地方政府必须建设保障性住房 ，但上述规定仍显得“单薄 、不具体” ，且“可操作性差” 。

　　以北京市为例 ，2009年北京市首批建设公租房8000套 ，2010年计划建设1万套 。北京市建委有关人士表示 ，上述套数主要是根据每年申请的人数确定 ，没有申请的就不会纳入统计范围 。

　　“住房档案和收入信息等个人征信系统不健全 、无法准确界定住房保障对象” ，是公租房面临的又一尴尬 。由于无法掌握居民的“收入水平、资产保有水平及其变化情况” ，廉租房 、经济适用房与公租房的具体保障范围也难免含糊 。甚至公租房能否启动 、何时启动 ，地方政府也有很大变动空间 。

　　汪利娜建议 ，各地在建设公租房之前 ，需首先摸清市场上的存量房规模 、自有住房和租赁市场的需求情况 。

　　即使公租房得以顺利建成 ，其配租也将面临极大的难题 。王珏林强调 ，公租房保障的“夹心层”与享受廉租房的低收入家庭不同 ，他们只是短时间内没有购房能力。所以应对申请对象的进入和退出实行严格的管理和控制 ，对承租人收入和保障线逐年检查核实 。

　　面对资源瓶颈

　　在明确要以增加建设作为扩大供应的方式后 ，公租房必然遭遇廉租房 、经济适用房等保障性住房在建设过程中所面临的土地 、资金等难题 。

　　按照《指导意见》部署 ，公租房建设以地方政府主导 ，省级政府负责 、县政府落实 。国际上 ，保障性住房一般由中央和地方政府共同承担 。从文件现有表述看 ，现有公租房的建设责任主要在地方政府 。

　　事实上 ，以往保障性住房供应不足 ，很大程度上在于地方政府推动不力 。有学者分析称 ，地方政府多数并不愿意建保障性住房，资金和土地是横亘在地方政府面前的瓶颈。增加保障性住房用地的供应 ，无异于减少了地方政府的财源 。

　　汪利娜说 ，地方政府以保障性住房的名义向中央争取到用地指标后 ，私下里改变用途牟利的不乏其人 。

　　相较于经济适用房 ，公租房的收益由政府保有 ，地方政府的激励相对较大 。但中国房地产协会副会长兼秘书长朱中一表示 ，无论是哪种保障型住房，建设都会受制于土地财政 ，“一块地不做保障型住房 ，就可以做其他收益更高的项目”  。

　　与此同时 ，随着土地价格上涨 ，公租房的租金又需控制在市场租赁价格以下 ，项目投资回收期比商品房等项目偏长许多 。

　　因而 ，对于公租房的建设资金 ，《指导意见》提出各地要通过直接投资 、资本金注入 、投资补助 、贷款贴息等方式 ，加大对公租房建设和运营的投入 ，中央则以适当方式给予资金补助 。至于所需土地 ，则“要重点保障” 。但具体投入力度和保障程度 ，《指导意见》并没有明确 ，具体标准均依靠地方政府对公租房的重视程度及财力 。

　　政策的模糊最终体现在执行的效果上 。在以往的保障性住房政策中 ，由于没有明确安排投入比重 ，地方政府能为公租房建设投入多少资金仍是未定之天 。汪利娜表示 ，全靠政府一己的资金来做 ，永远都只能是“小保障” 。中国社科院社会学所研究员唐钧表示 ，政府主导对公租房进行大规模投资 ，难以避免向以往福利分房制度倒退 ，亦有可能形成贫民窟 。

　　因而 ，在公租房建设方面 ，鼓励社会资本 、社会机构的加入 ，形成多元化主体多层次供应的格局 ，已渐成共识 。

　　《指导意见》提出 ，引导各类投资主体建设公租房 ，并对公租房的建设和运行给予税收优惠 。按照“谁投资 、谁所有”的原则 ，公租房投资者权益可依法转让 。与此同时 ，要鼓励金融机构发放“公租房中长期贷款” ，符合条件的企业也可以通过发行“中长期债券”等方式筹集资金 ，探索运用“保险资金、信托资金和房地产信托投资基金”拓展公租房融资渠道 。

　　不过 ，《指导意见》对具体的税收优惠及金融支持并没有做出更详细的说明 。阳光100集团常务副总裁范小冲表示 ，从房地产商的角度出发 ，此种项目资金占用量过大 ，“一般不愿意参与 。”在他看来 ，解决公租房资金最好的方式 ，是通过REITs（房地产投资信托基金）融资 。

　　而在具体金融支持政策出台之前 ，公租房资金回报率低 、时间长的特点 ，降低了社会资本介入的积极性 。在具体融资方案出台之前 ，资金仍是公租房建设面临的尴尬难题 。

　　汪利娜建议 ，政府对社会资本进入应给予更明确的土地和税收优惠 ，让企业以较低的价格去租房 、卖房 ，有偿出租出售 。只有对低收入阶层 ，才需要提供政府出钱兜底的刚性保障 。

　　北京师范大学经济与工商管理学院教授沈越亦向本刊记者表示 ，最终 ，住房保障应该是面向社会中收入最低群体的救济手段 ，当前保障房扩面的做法 ，事实上造成了市场与计划双轨运行的局面。解决住房问题出路在理顺房价形成机制 ，进行土地制度改革 ，而非单纯的保障房扩面 。